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《最高院關(guān)于曾成、龍平安等六人訴國(guó)土資源部征地批復(fù)行政行為是否受理的復(fù)函》中答復(fù)稱(chēng)：“依照《土地管理法》的規(guī)定，只有國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府才有征地批準(zhǔn)權(quán)，在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)征地后，國(guó)土資源部以批復(fù)形式通知省級(jí)人民政府的行為，屬于國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)征地行為的組成部分。

對(duì)國(guó)土資源部以不屬于行政復(fù)議范圍作出的不予受理征地行政復(fù)議申請(qǐng)決定，當(dāng)事人不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予受理，已經(jīng)受理的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。

可以看出，最高院也將征地批復(fù)視為內(nèi)部的通知行為，進(jìn)而將其納入了不可訴的范圍。

(2005)行他字第23號(hào)《最高人民法院關(guān)于適用﹤行政復(fù)議法﹥第三十條第二款有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)》中稱(chēng)：“《行政復(fù)議法》第三十條第二款規(guī)定的最終裁決應(yīng)當(dāng)包括兩種情況：一是國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定;二是省級(jí)人民政府據(jù)此確認(rèn)自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定。

依照上述法律和司法解釋的規(guī)定，公民、法人或者其他組織不服省、自治區(qū)、直轄市人民政府作出的征收土地決定申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)作出的行政復(fù)議決定屬于最終裁決行為。

同時(shí)，《行政訴訟法》第十三條第(四)項(xiàng)規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為”不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。

上述法律法規(guī)、司法解釋或?qū)⒄鞯嘏鷱?fù)納入內(nèi)部行政行為或認(rèn)定為最終裁決行為，均認(rèn)為不屬于行政訴訟法受案范圍，即征地批復(fù)不可訴。

【案情簡(jiǎn)介】

2016年由北京在明律師事務(wù)所的劉勇進(jìn)律師代理的興安街道某居民委員會(huì)的李某與安丘市人民政府對(duì)簿公堂，在當(dāng)?shù)匾鹆瞬恍〉年P(guān)注。

民起訴官并不新鮮，但是所告的內(nèi)容卻足以引起政府和所有被拆遷人的關(guān)注：起訴安丘市人民政府作出的《關(guān)于收購(gòu)安丘市興安街道某居民委員會(huì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)批復(fù)》(安政土字【2014】159號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)159號(hào)批復(fù))。

原告李某認(rèn)為安丘市人民政府作出的159號(hào)批復(fù)侵犯了包括但不限于原告在內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)該批復(fù)。

為了能更好的幫助讀者理解本案，筆者對(duì)該案案情進(jìn)行簡(jiǎn)單梳理如下：

1. 1994年，某居民委員會(huì)全體成員經(jīng)山東省人民政府批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口，土地相應(yīng)由土地管理部門(mén)代政府收歸國(guó)有。

在土地轉(zhuǎn)為國(guó)有后，土地管理部門(mén)未通過(guò)有償收回進(jìn)行儲(chǔ)備，實(shí)際仍由居委會(huì)一直管理使用;

2. 2014年4月10日，某居委會(huì)向安丘市國(guó)土局提出申請(qǐng)，請(qǐng)求將居委會(huì)面積為_(kāi)_平方米的國(guó)有土地收回重新重置，街道辦在申請(qǐng)書(shū)上加蓋公章;

3. 2014年9月26日，安丘市國(guó)土局與居委會(huì)就收回土地及土地補(bǔ)償費(fèi)等事宜簽訂了《收回土地協(xié)議書(shū)》。

4. 2014年10月13日，安丘市國(guó)土局向安丘市人民政府提交《關(guān)于某居委會(huì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的請(qǐng)示》，請(qǐng)求政府批準(zhǔn)收購(gòu)居委會(huì)的國(guó)有建設(shè)用地，交由安丘市土地儲(chǔ)備中心并依法出讓;

5. 2014年10月13日，安丘市人民政府作出被訴159號(hào)批復(fù)，批準(zhǔn)收購(gòu)居委會(huì)的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，由安丘市國(guó)土局與居委會(huì)簽訂《收購(gòu)?fù)恋貐f(xié)議書(shū)》，并向其支付收購(gòu)?fù)恋匮a(bǔ)償款，之后將相關(guān)款項(xiàng)撥付給居委會(huì)。

6. 2015年3月安丘市某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司通過(guò)出讓取得包括原告房屋占用土地在內(nèi)的數(shù)平方米土地;

7. 原告李某通過(guò)信息公開(kāi)方式獲知市政府作出的159號(hào)批復(fù)。

原告認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益因此訴至人民法院。

一審法院認(rèn)為：

159號(hào)批復(fù)批準(zhǔn)收購(gòu)?fù)恋貙儆诼男行姓氊?zé)的行為，且安丘市國(guó)土局已經(jīng)依據(jù)該批復(fù)與居委會(huì)簽訂收購(gòu)?fù)恋貐f(xié)議進(jìn)行了有償收購(gòu)?fù)恋兀撆鷱?fù)已經(jīng)對(duì)外發(fā)生法律效力，原告對(duì)該批復(fù)不服提起訴訟，依法屬于行政訴訟的受案范圍。

被告主張被訴160號(hào)批復(fù)屬于內(nèi)部行政行為而不屬于行政訴訟受案范圍的主張不予采納。

本案所涉批復(fù)不是一般、嚴(yán)格意義上的征地批復(fù)，案件中的集體土地早已轉(zhuǎn)為國(guó)有，只是土地尚由居委會(huì)代管，后由人民政府對(duì)回購(gòu)國(guó)有建設(shè)用地的批復(fù)。

但關(guān)于征地批復(fù)是否可訴提供了可以借鑒的角度。

首先，從法律上來(lái)講，征地批準(zhǔn)文件并沒(méi)有被排除在行政訴訟受案范圍外。

為了解決什么樣的行政行為能夠起訴的難題，最高人民法院在《行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》中進(jìn)行了排除式的說(shuō)明，我們可以發(fā)現(xiàn)征地批復(fù)文件并不在此列，也就是說(shuō)，征地批復(fù)文件毫無(wú)疑問(wèn)地具有行政可訴性。

此外，無(wú)論是行政復(fù)議法還是行政訴訟法都允許對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)文件提起行政復(fù)議或者行政訴訟。

征地批復(fù)文件作為上級(jí)批準(zhǔn)文件的類(lèi)型之一，自然可以具有可訴性。

其次，從法理方面分析，征地批復(fù)不是內(nèi)部行政行為。

實(shí)踐中有些法院主張，征地批復(fù)文件屬于內(nèi)部文件從而不具有可訴性。

一是該文件是政府體制內(nèi)下級(jí)向上級(jí)就某個(gè)問(wèn)題進(jìn)行請(qǐng)示，而上級(jí)依據(jù)下級(jí)的請(qǐng)示而作出的批示。

這種批示的性質(zhì)是政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的文件;

二是文件不對(duì)外發(fā)生效力，只有地方政府發(fā)布了征地公告，征地行為才會(huì)開(kāi)始。

但內(nèi)部行政行為和外部行政行為的區(qū)分在于，內(nèi)部行政行為只對(duì)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部起作用，不會(huì)對(duì)外界產(chǎn)生直接影響，而外部行政行為對(duì)外界產(chǎn)生影響，直接影響了行政機(jī)關(guān)外部的群體的利益。

目前理論界公認(rèn)的內(nèi)部行政行為僅指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的獎(jiǎng)勵(lì)、任免行為，對(duì)于這類(lèi)內(nèi)部行政行為不服，只能通過(guò)內(nèi)部申請(qǐng)復(fù)核的方式來(lái)處理，而不能提起訴訟。

因此，判斷征地批復(fù)文件是否是內(nèi)部行政行為，只需要認(rèn)清它是否對(duì)外界產(chǎn)生作用就可以了。

我們可以發(fā)現(xiàn)征地批復(fù)文件實(shí)實(shí)在在會(huì)對(duì)外界產(chǎn)生作用，不屬于內(nèi)部行政行為的范疇。

任何的征地批復(fù)，處理的都是行政機(jī)關(guān)外部的關(guān)于土地上的事情，征地批復(fù)行為導(dǎo)致集體土地變成了國(guó)有土地，這種外部的影響是客觀存在的，也是顯而易見(jiàn)的，因此部分法院聲稱(chēng)征地批復(fù)文件是內(nèi)部行為，不對(duì)外產(chǎn)生影響是無(wú)論如何都站不住腳的。

綜上，征地批復(fù)文件的可訴性無(wú)論是法理上還是法律條文上本無(wú)爭(zhēng)議。

實(shí)踐中，有部分司法機(jī)關(guān)故意將該征地批復(fù)文件所涉行政行為定性為內(nèi)部行為而不予受理此類(lèi)訴訟，作為專(zhuān)業(yè)的征地拆遷維權(quán)律師，劉勇進(jìn)律師將會(huì)盡職盡責(zé)為被征收人的利益就此問(wèn)題與法院展開(kāi)多次的辯論，相信理越辯越明，征地批復(fù)不可訴終有一天會(huì)成為歷史。