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*本文為《半月談》2023年第23期內(nèi)容

為遏制耕地“非農(nóng)化”，防止“非糧化”，近年來(lái)自然資源部門充分利用衛(wèi)星技術(shù)手段，持續(xù)開(kāi)展土地衛(wèi)星遙感影像圖片（簡(jiǎn)稱“衛(wèi)片”）執(zhí)法檢查，督促各地對(duì)問(wèn)題圖斑開(kāi)展排查整治，有效強(qiáng)化了對(duì)耕地特別是基本農(nóng)田的管理保護(hù)。

衛(wèi)片執(zhí)法檢查是近年來(lái)自然資源部門采取的技術(shù)手段，圖為視頻截圖

然而，半月談?dòng)浾咴诙嗟夭稍L發(fā)現(xiàn)，衛(wèi)片執(zhí)法在執(zhí)行過(guò)程中仍存在不精準(zhǔn)之處，且“衛(wèi)星視角”盲區(qū)容易為局部整改、虛假整改提供空間。

明知問(wèn)題出在圖斑上，

有時(shí)也將錯(cuò)就錯(cuò)

不久前，北方某省一名村干部向半月談?dòng)浾咧v述這樣一件事情：近年來(lái)村里大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，利用荒山荒坡開(kāi)發(fā)旅游設(shè)施，并通過(guò)國(guó)家4A級(jí)景區(qū)驗(yàn)收。然而，上半年他突然接到自然資源部門的整改通知，要求立即拆除旅游設(shè)施，恢復(fù)耕地，依據(jù)就是衛(wèi)片執(zhí)法發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題圖斑。

半月談?dòng)浾吡私獾?，衛(wèi)片執(zhí)法并非一項(xiàng)新技術(shù)，自2009年起衛(wèi)片執(zhí)法檢查就在我國(guó)全面實(shí)行。由于其具有區(qū)域覆蓋性強(qiáng)、監(jiān)測(cè)精度高等特點(diǎn)，極大提升了土地資源管理水平，在發(fā)現(xiàn)土地違法行為方面具有常規(guī)監(jiān)察手段無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。

圖為地方執(zhí)法檢查大隊(duì)在核查農(nóng)民違法占用耕地（資料圖/圖文無(wú)關(guān)）

然而，半月談?dòng)浾呓谠诙嗟夭稍L發(fā)現(xiàn)，不少基層干部吐槽，看似精準(zhǔn)的衛(wèi)片執(zhí)法，在執(zhí)行過(guò)程中多有不精準(zhǔn)之處。北方某省一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō)，他遇到的一件不可思議的事，一戶村民的窯洞頂被劃為基本農(nóng)田，執(zhí)法部門還開(kāi)出數(shù)十萬(wàn)元的罰款。

長(zhǎng)期研究衛(wèi)片執(zhí)法問(wèn)題的武漢大學(xué)博士王波調(diào)研發(fā)現(xiàn)，衛(wèi)片執(zhí)法結(jié)果顯示，中部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)近3000畝土地存在“非糧化”現(xiàn)象，但經(jīng)當(dāng)?shù)馗刹亢藢?shí)后發(fā)現(xiàn)，要求整改的土地有六成存在劃定基本農(nóng)田不實(shí)的情況。

多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，發(fā)現(xiàn)圖斑有問(wèn)題要想勘誤，需要一級(jí)一級(jí)往上反映，還需要派人核查，提供證據(jù)，證明這個(gè)地方以前確實(shí)是何種性質(zhì)的土地，程序走下來(lái)至少要90天。但在現(xiàn)實(shí)中，如果在一定時(shí)限內(nèi)無(wú)法按衛(wèi)星結(jié)果恢復(fù)土地性質(zhì)，上級(jí)就會(huì)對(duì)下級(jí)進(jìn)行嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)。

“即便圖斑存在技術(shù)差錯(cuò)，也只能將錯(cuò)就錯(cuò)，機(jī)械執(zhí)行。但這樣，村民肯定就不干了，為避免激化干群矛盾，搞出不少荒唐事?！比A北地區(qū)一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記說(shuō)，一戶村民的閑置宅基地被錯(cuò)劃為一般農(nóng)田后，為避免被衛(wèi)星拍到，只能在建好的地基上覆蓋一層植被，再經(jīng)由規(guī)劃部門重新上交土地農(nóng)轉(zhuǎn)非手續(xù)。

只要應(yīng)付了衛(wèi)星就行，

有地方整改流于形式

半月談?dòng)浾卟稍L發(fā)現(xiàn)，過(guò)于依賴衛(wèi)星執(zhí)法，也容易為真正的違法占地行為留下可乘之機(jī)。一些地方通過(guò)各種變通手段應(yīng)付來(lái)自衛(wèi)星視角的檢查，進(jìn)而讓整改流于形式。

中部地區(qū)一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō)，在今年的耕地“非糧化”檢查中，他所在的縣區(qū)有2000多畝問(wèn)題圖斑需要排查整改，“很擔(dān)心不少違法占地行為最終不了了之”。

一些地方在整改時(shí)，不動(dòng)真碰硬，存在局部整改甚至虛假整改的情況。比如，某企業(yè)建設(shè)廠房時(shí)多占了周邊土地，被衛(wèi)片執(zhí)法發(fā)現(xiàn)后，只拆除違法占地上方的部分屋頂，露出地面，并在相應(yīng)區(qū)域臨時(shí)種上綠植，“只要從天上看到變綠了，應(yīng)付了衛(wèi)星就行”。

中部某地一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，有一個(gè)地方5口魚(yú)塘都屬于違法占地，但是衛(wèi)星只生成了其中一口的違法圖斑，執(zhí)法過(guò)程中也只對(duì)那一口進(jìn)行執(zhí)法。

對(duì)于部分地方在衛(wèi)片執(zhí)法中弄虛作假的問(wèn)題，自然資源部近兩年曾多次通報(bào)并指出，一些地方自然資源主管部門存在執(zhí)法履職不力，衛(wèi)片圖斑判定不實(shí)，違規(guī)審批臨時(shí)用地，對(duì)違法用地整改不力，在配合檢查過(guò)程中偽造會(huì)議記錄，篡改材料弄虛作假，有組織、成規(guī)模地偽造臨時(shí)用地批文等問(wèn)題。

王波認(rèn)為，衛(wèi)星執(zhí)法本質(zhì)上是一種空中視角，它以俯視的角度抓拍地面的物理屬性及其變化。這種視角忽視了附著在土地之上的文化、習(xí)俗和關(guān)系。過(guò)度依賴技術(shù)的治理方式，不僅會(huì)大幅壓縮基層治理應(yīng)有的靈活性空間，而且在衛(wèi)星視角的盲區(qū)里，容易藏污納垢。

避免過(guò)度依賴技術(shù)，堅(jiān)持實(shí)事求是

一些受訪基層干部反映，用衛(wèi)星遙感照片遏制基本農(nóng)田“非糧化”，防止耕地“非農(nóng)化”的效果顯著，多數(shù)問(wèn)題圖斑確實(shí)存在違法占地情況，基層執(zhí)法人員只要依法辦事即可，最擔(dān)心的是，對(duì)違法占地的判定不精準(zhǔn)。

比如，有的農(nóng)民常年在外打工，在閑置的宅基地上種上了農(nóng)作物，但在2019年第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查中，工作人員依據(jù)土地現(xiàn)狀，將此類地塊認(rèn)定為耕地?！案丶t線誰(shuí)也不敢碰，但凡被認(rèn)定為耕地，就得按照耕地處理?！币幻ぷ魅藛T說(shuō)。

受訪基層干部和專家表示，通過(guò)技術(shù)賦能，基層治理渠道得到拓寬，但在實(shí)際執(zhí)行中，過(guò)度依賴技術(shù)，容易使基層治理陷入僵化。對(duì)于這種治理傾向應(yīng)保持高度警惕，保障基層干部能夠?qū)嵤虑笫堑亻_(kāi)展工作，處理問(wèn)題。

武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)教授呂德文認(rèn)為，過(guò)度依賴技術(shù)，容易產(chǎn)生技術(shù)治理的反向適配：一旦技術(shù)不符合實(shí)際，就會(huì)反過(guò)來(lái)要求基層工作脫離實(shí)際來(lái)滿足技術(shù)的要求。

圖為地方衛(wèi)片執(zhí)法示意圖（資料圖/圖文無(wú)關(guān)）

呂德文表示，基層治理說(shuō)到底是做群眾的工作，基層事務(wù)也有模糊性和不規(guī)則特征，技術(shù)治理的空間是有限的。在加強(qiáng)技術(shù)賦能的同時(shí)，更要打造簡(jiǎn)約高效的治理體系，讓基層干部和群眾打成一片，在做群眾工作中完成治理任務(wù)。

事實(shí)上，自然資源部執(zhí)法局在解讀2023年衛(wèi)片執(zhí)法工作時(shí)就明確指出，各級(jí)自然資源主管部門只能將衛(wèi)片執(zhí)法圖斑作為發(fā)現(xiàn)違法行為的線索，所有違法問(wèn)題必須經(jīng)嚴(yán)格規(guī)范的調(diào)查取證后，依法依規(guī)作出行政處罰，絕不能將衛(wèi)片執(zhí)法圖斑直接作為行政處罰的依據(jù)。

半月談?dòng)浾撸毫簳燥w 王勁玉 / 編 輯：蘇婭

責(zé)編：張子晴 / 校對(duì)：秦黛新