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已經(jīng)過去14年了，王軍于2010年全款購買的新房，如今仍在停工。

當(dāng)年，王軍在西安的國(guó)際幸福城選購的那套房，原本是想給兒子當(dāng)婚房的。如今，孫子都已經(jīng)11歲了，他的這套房子卻仍未交房。

國(guó)際幸福城是西安眾多城中村改造（下稱“城改”）項(xiàng)目中的一個(gè)，包括王軍在內(nèi)的400多名購房者至今無法入住。而放眼整個(gè)西安，因城改項(xiàng)目停工而無法入住新房的購房者，則遠(yuǎn)不止上述400人。

位于西安市柳鶯路的易合坊，是灞橋區(qū)香王村的城中村改造項(xiàng)目，先后有數(shù)百名業(yè)主在此購房。但是，這個(gè)由西安四德置業(yè)有限公司（下稱“四德置業(yè)”）開發(fā)的城改項(xiàng)目，最終于2012年停工。如今，四德置業(yè)已先后30多次被列為失信執(zhí)行企業(yè)，50多次被強(qiáng)制執(zhí)行。

西江月，是未央?yún)^(qū)王家棚村的城改項(xiàng)目，其投資主體西安新里程投資有限公司（下稱“西安新里程”）同樣因資金鏈斷裂導(dǎo)致項(xiàng)目停工，數(shù)以百計(jì)的購房者無法按時(shí)收房。

一份來自西安市城中村(棚戶區(qū))改造事務(wù)中心（下稱“西安城棚改中心”）的資料顯示，西安市大規(guī)模系統(tǒng)地進(jìn)行城中村和棚戶區(qū)改造工作，始于20世紀(jì)初。截至2023年中旬，全市共有城棚改項(xiàng)目368個(gè)，涉及群眾26.7萬戶、86.8萬人。

而在城改啟動(dòng)前，西安市城六區(qū)共有624個(gè)行政村，在全國(guó)副省級(jí)城市中，是城中村數(shù)量較多的城市之一。

其中一些城改項(xiàng)目的停工與波折，既折射出西安市在城中村改造過程中的嘗試與探索，也暴露出在探索過程中各方的博弈與沖突。

圖為停工的城改項(xiàng)目

外行“占坑”

國(guó)際幸福城由陜西宏潤(rùn)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（下稱“宏潤(rùn)地產(chǎn)”）開發(fā)，胡緒峰任該公司法定代表人兼董事長(zhǎng)——最近，他因自稱遭遇“套路貸”而失去巨額股權(quán)，被不少媒體關(guān)注。

胡緒峰的命運(yùn)，因城改而變。在參與城改之前，他原本是一個(gè)建筑“包工頭”。

胡緒峰在接受第一財(cái)經(jīng)記者采訪時(shí)說，國(guó)際幸福城是西安市灞橋區(qū)穆將王村的城改項(xiàng)目。他正是借由穆將王村城改項(xiàng)目的啟動(dòng)，從一個(gè)包工頭轉(zhuǎn)型為開發(fā)商。

胡緒峰說，當(dāng)時(shí)，根據(jù)當(dāng)時(shí)西安市的城改政策，城中村的村委會(huì)在合作對(duì)象的選擇上，擁有較大的自主權(quán)。

據(jù)西安城棚改中心介紹，西安市城中村改造自2002年以來，經(jīng)歷了起步、探索和全面發(fā)展三個(gè)階段。

2002年起，西安市按照“自籌資金，自我改造，自我發(fā)展”的“三自”方針進(jìn)行城中村改造。這種村集體主導(dǎo)的改造的模式中，改造資金通常由村集體經(jīng)濟(jì)以及村民家庭進(jìn)行經(jīng)濟(jì)投資。

不過，對(duì)于西安市的大部分城中村而言，村集體經(jīng)濟(jì)與村民家庭經(jīng)濟(jì)能力，尚不足以支撐舊村整體改造的重任；并且改造中涉及村民利益問題，許多關(guān)鍵因素尚不明確，使村民缺乏參股投資的積極性。相應(yīng)的配套政策也不完善，加之建新不拆舊和資金匱乏等問題，造成城改工作進(jìn)展緩慢。

于是2005年3月，西安市成立了城中村改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，開始嘗試政府主導(dǎo)模式，當(dāng)時(shí)明確的城中村改造基本原則為：“政府主導(dǎo)，以區(qū)為主，市場(chǎng)運(yùn)作，改制先行，改建跟進(jìn)，尊重民意，利民益民”。

但政府主導(dǎo)模式聽起來很美好，現(xiàn)實(shí)卻是需要大筆的資金做支撐，尤其是對(duì)于西安這種城中村數(shù)量多、規(guī)模大、問題重、改造任務(wù)艱巨的地方來說更是如此。而西安一直以來面臨的最大問題就是兩個(gè)字：沒錢。

無奈之下，西安在以往“三自”的村集體主導(dǎo)路徑基礎(chǔ)上經(jīng)過一番雜糅，提出了“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”的城改思路。通過引入開發(fā)商，推進(jìn)城中村改造工作。

2006年9月，經(jīng)人介紹，胡緒峰開始就城中村改造與穆將王村方面接觸。彼時(shí)，他年僅26歲，此前并無房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，但曾通過掛靠工程公司，承攬過一些項(xiàng)目的建設(shè)施工。

胡緒峰參與穆將王村城改之時(shí)，正是西安在總結(jié)過去“自籌資金，自我改造，自我發(fā)展”三自方針經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過研究、摸索，正式開始進(jìn)入“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的城改新探索。

當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)研究專家馮駿在接受第一財(cái)經(jīng)記者采訪時(shí)說，正是由于當(dāng)年的“市場(chǎng)運(yùn)作”，最終導(dǎo)致當(dāng)年一些沒有房產(chǎn)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)的人，成功拿到城改項(xiàng)目，這些人不一定具備資金、開發(fā)經(jīng)驗(yàn)等方面的“硬實(shí)力”，但都具有較強(qiáng)的人脈、人際關(guān)系等“軟實(shí)力”。

在馮駿看來，這些城改的“外行”對(duì)城中村改造的復(fù)雜性缺乏足夠的了解，在爭(zhēng)取項(xiàng)目的過程中有一種無知者無畏的勁頭：哪怕一個(gè)城改項(xiàng)目要花100個(gè)億，自己只有1000萬，也敢拿下，“先把合同簽好，先占住‘坑’?！?/p>

2007年3月19日，穆將王村村委會(huì)與胡緒峰的宏潤(rùn)地產(chǎn)簽署《穆將王城中村聯(lián)合開發(fā)協(xié)議》：穆將王村共有約785畝土地可供開發(fā)，除去法律規(guī)定的留用土地，以及用于建設(shè)、安置村民的18萬平方米的多層樓房的土地，其余部分均由胡緒峰自主開發(fā)，胡緒峰則向村民支付拆遷補(bǔ)償款2500萬元。

785畝的土地面積，也讓穆將王村成為當(dāng)年西安市首批最大城改項(xiàng)目之一。據(jù)馮駿介紹，當(dāng)時(shí)不少城中村，交通、位置都非常好，相當(dāng)于整個(gè)西安的“白菜心”，其中就包括穆將王村。

類似的項(xiàng)目，還有易合坊。該項(xiàng)目的開發(fā)商四德置業(yè)，于2011年獲得香王村城改項(xiàng)目建設(shè)開發(fā)權(quán)，但直到兩年后的2013年，四德置業(yè)才取得房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)證書。

那么，為什么政府會(huì)同意這樣的開發(fā)商拿下體量動(dòng)輒數(shù)百畝的城改項(xiàng)目？為此，第一財(cái)經(jīng)先后與西安市有關(guān)方面聯(lián)系，但截至發(fā)稿，對(duì)方仍拒絕接受采訪。

當(dāng)?shù)匾晃粚＜覄t在接受記者采訪時(shí)對(duì)此分析稱，當(dāng)時(shí)，從政府的角度看，希望能通過改造城中村，盡快改善城市形象，而當(dāng)時(shí)愿意介入城改的開發(fā)商，特別是國(guó)央企開發(fā)商，卻對(duì)比積極性不高，即便愿意談，也會(huì)在土地合規(guī)性等多方面提出幾乎苛刻的要求，這讓當(dāng)?shù)卣杏X難以合作。而此時(shí)，一些地方老板卻對(duì)城改興趣頗高，在這種情況下，政府秉持著“來的都是客”，你愿意干，我就盡可能支持，最終導(dǎo)致大批原本并不具備實(shí)力的開發(fā)商入局。

國(guó)際幸福城是西安眾多“城改”項(xiàng)目中的一個(gè)，圖為小區(qū)門口

“黑洞”

即便是當(dāng)年曾年輕氣盛的胡緒峰，如今再談起仍陷入糾紛的穆將王村城改項(xiàng)目時(shí)，心里已經(jīng)沒有了當(dāng)年的雄心。他說，自己既低估了城中村改造的風(fēng)險(xiǎn)，又在資金鏈緊張時(shí)，被民間借貸者盯上。

2007年5月，在與穆將王村簽訂合同兩個(gè)月后，宏潤(rùn)地產(chǎn)同時(shí)開工了8棟多層安置房、4棟可銷售房源的建設(shè)。穆將王村也成立了由村民組成的工程處，進(jìn)駐工程現(xiàn)場(chǎng)。

據(jù)胡緒峰介紹，此時(shí)，穆將王村村委會(huì)時(shí)任主要成員又通過中間人向他提出索賄的暗示，而他最終按照要求將資金打進(jìn)了對(duì)方賬戶。這樣的情節(jié)雖然出自胡緒峰的講述，但第一財(cái)經(jīng)記者在查閱資料時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐钠渌歉捻?xiàng)目也出現(xiàn)過開發(fā)商向項(xiàng)目所在地村干部行賄的情況。

2008年年底，穆將王村委會(huì)換屆改選，村委班子產(chǎn)生變動(dòng)。與此同時(shí)，胡緒峰發(fā)現(xiàn)，國(guó)際幸福城的項(xiàng)目工地上，開始出現(xiàn)一些阻礙施工的閑雜人員，甚至項(xiàng)目工地與售樓部的大門，也多次無故被鎖。

2010年3月26日，宏潤(rùn)地產(chǎn)與穆將王村簽訂補(bǔ)充合同。

“主要的商務(wù)條款發(fā)生了三大變化，”胡緒峰說，新合同雖然名義上是補(bǔ)充合同，但實(shí)際上卻是基本上推翻了原合同條款：第一，是原來約定的785畝地除安置外的其他全部剩余土地，變成了420畝；第二，是原來約定的向村民交付18萬平方米的多層（無電梯）安置房，現(xiàn)在，村民不要了，要求重新給他們蓋15萬平米的高層（帶電梯）；第三，原來約定的是拆遷補(bǔ)償款2500萬元，是等到拆了房才給錢，不拆房不給錢，現(xiàn)在不僅拆遷補(bǔ)償款提高到了1.4億元，而且還要一次性付款。

“由此導(dǎo)致的結(jié)果是，原來我手上不缺錢，后來就變成了我手上缺一堆的錢?！焙w峰發(fā)現(xiàn)，面對(duì)巨大的資金缺口，公司卻很難從銀行貸款，因?yàn)橥恋氐氖掷m(xù)不全。

直到此時(shí)，胡緒峰才終于發(fā)現(xiàn)，城改背后的“黑洞”，原比正常的房地產(chǎn)開發(fā)難度要大得多。

其中的難點(diǎn)就在于，一般而言，正常的土地開發(fā)，是地方政府先進(jìn)行一級(jí)土地整理，對(duì)目標(biāo)地塊進(jìn)行拆遷，并在實(shí)施“三通一平”后，再啟動(dòng)“招拍掛”；地產(chǎn)開發(fā)商拍得土地后，按照要求進(jìn)行二級(jí)開發(fā)。

但此時(shí)的城中村土地，卻相當(dāng)于“一二級(jí)聯(lián)動(dòng)”，開發(fā)商與村委會(huì)簽完合同，一方面要對(duì)村里的土地進(jìn)行一級(jí)整理，另一方面又得在已經(jīng)整理的土地上實(shí)施二級(jí)開發(fā)，但此時(shí)，應(yīng)該辦理的土地手續(xù)可能還沒辦完，房子卻已經(jīng)開始建了。馮駿也說，在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下，很多人對(duì)城改的理解簡(jiǎn)單粗暴，認(rèn)為不就是蓋房子嘛，實(shí)際上，城中村改造中，牽扯的利益主體特別多，對(duì)法務(wù)的要求，對(duì)政策的要求，以及對(duì)各種關(guān)系的處理，都有很高的要求。

難以從銀行獲取貸款的胡緒峰，一方面加大了向市場(chǎng)售賣新房的銷售力度，另一方面，也開始到處尋找民間資金。

他首先找到的，是曾經(jīng)相識(shí)的一位熟人。2010年5月，他通過向一位熟人質(zhì)押宏潤(rùn)地產(chǎn)18%的股權(quán)，獲得了8000萬元借款。

到了第二年，2012年1月，當(dāng)年臨近春節(jié)時(shí)，胡緒峰為了給工地上的工人結(jié)算工資，又與另一民間借貸者簽訂了借款合同，先是借款600萬元，之后，又追加到2200萬，宏潤(rùn)地產(chǎn)以75%股權(quán)質(zhì)押。

之后，胡緒峰便失去了對(duì)國(guó)際幸福城的實(shí)際控制權(quán)。

隨后，胡緒峰又發(fā)現(xiàn)，在失去對(duì)宏潤(rùn)地產(chǎn)的控制后，陜西佳馨源實(shí)業(yè)有限公司悄然成為“國(guó)際幸福城”的新開發(fā)商，而依據(jù)則是一份簽訂于2014年11月27日的三方協(xié)議。

不甘出局的胡緒峰，開始到處投訴，而他自己也因被當(dāng)?shù)鼐秸{(diào)查不得不“出逃”外地、隱匿行蹤。

此后，伴隨著利益相關(guān)方對(duì)于國(guó)際幸福城的爭(zhēng)奪，項(xiàng)目施工也在歷經(jīng)波折后，最終停工。之后，雖然經(jīng)央視等多個(gè)媒體曝光，國(guó)際幸福城的村民安置房部分得以交付，但王軍等400多名業(yè)主購買的房子，卻依然停工至今。

同樣未能等到按時(shí)交付的，還有易合坊、西江月、富銘新一城、時(shí)豐中央公園、中環(huán)國(guó)際城、江林新城、華安紫竹苑等樓盤的業(yè)主們。

這些樓盤大多是城改項(xiàng)目。項(xiàng)目背后，則是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與被拆遷的村民、建筑施工企業(yè)、購房者、以及民間借貸人等多方利益的交織、沖突。而資金鏈的緊張，是這些項(xiàng)目未能按時(shí)交付的重要原因。

圖為三兆城市更新綜合改造項(xiàng)目房屋征收指揮部

如何化解

如今，距離王軍購房已經(jīng)過去14年，國(guó)際幸福城所在區(qū)域的房?jī)r(jià)，也從當(dāng)初的兩三千元飆漲至近萬元，但王軍的房屋，既未能按時(shí)交付，又淪為“違建”。他只好以每月3000多元的房租，在西安租賃了一套房屋，以安頓漂泊不定的家人。

2019年末，西安市國(guó)土資源局在一份“土地行政處罰決定書”中稱，“我局于2019年12月20日對(duì)你(單位)未經(jīng)批準(zhǔn)非法占地一案立案調(diào)查……決定處罰如下：1.沒收陜西宏潤(rùn)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司在非法占地上建設(shè)的住宅樓2棟及其他設(shè)施：2.對(duì)陜西宏潤(rùn)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司非法建設(shè)占地面積11541.6平方米(折合17.3畝)的行為，按每平方米10元，處以115416元罰款?！?/p>

面對(duì)此種狀況，國(guó)際幸福城所在的灞橋區(qū)政府表示，對(duì)上述資產(chǎn)進(jìn)行罰沒后，灞橋區(qū)已成立工作專班，對(duì)該地塊土地報(bào)批、規(guī)劃等手續(xù)進(jìn)行辦理，目前，正在推進(jìn)后續(xù)工程施工。

“胡旭峰的情況不是個(gè)案，他雖然是受害者，但導(dǎo)致這樣的結(jié)果，也是由于他的一些疏忽或不專業(yè)?！币晃辉?006年就參與西安城改的當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)人士說，當(dāng)時(shí)，由于胡旭峰自身對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的資金安排不夠?qū)徤鳎Y(jié)果，資金鏈一出問題，就開始著急了，“病急亂投醫(yī)”。

“（當(dāng)時(shí)）類似胡旭峰這樣的項(xiàng)目開發(fā)商，還有很多?！边@位西安地產(chǎn)人士說，此種局面對(duì)西安城改而言，最終導(dǎo)致的結(jié)果便是，不少城改項(xiàng)目因資金鏈斷裂最終停工乃至“爛尾”。

西安市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局也表示，由于部分項(xiàng)目投資主體實(shí)力不足、資金來源單一；項(xiàng)目拆遷周期較長(zhǎng)、土地手續(xù)辦理緩慢融資難；政府規(guī)劃、土地等政策調(diào)整增加了項(xiàng)目難度，以及資金鏈斷裂的項(xiàng)目存在接盤困境等原因，在上述368個(gè)城棚改項(xiàng)目中，有99個(gè)項(xiàng)目未完成回遷。

西安市城棚改中心亦在一份復(fù)函中承認(rèn)，城改是近十年來城市發(fā)展的新課題，相關(guān)立法不多，西安市前期為了推動(dòng)城改工作，創(chuàng)造性頒布了多部城改政策，隨著依法治國(guó)的要求不斷提升，部分政策被廢止，城改項(xiàng)目推進(jìn)更加緩慢，參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)更加困難?！白鳛橐粋€(gè)因城中村改造而生的政府部門，我們?yōu)樵?jīng)的城改‘西安模式’驕傲，也切身感受著城改之痛?！?/p>

陜西省法學(xué)會(huì)破產(chǎn)法研究會(huì)也在一份報(bào)告中建議，針對(duì)處于困境中的城（棚）改項(xiàng)目，可通過司法重整實(shí)施拯救，以最大限度地化解矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)各方共贏。

不過，在馮駿看來，在經(jīng)過20多年后，西安城棚改過程中，已經(jīng)形成了村民、業(yè)主、開發(fā)商、民間資本等各種利益糾葛，大家各有訴求，利益格局很難被平衡。

“如果產(chǎn)權(quán)不復(fù)雜，政府推動(dòng)幾方努力一下，還有可能（解決），但如果產(chǎn)權(quán)過于復(fù)雜，遺留問題過于矛盾、過于多，就不是一下能解決的了?！币惨虼?，馮駿建議，可以考慮參照各地正在推行的城市更新，對(duì)未來的城棚改，也需要一個(gè)整體綜合解決方案，也就是說必須是內(nèi)因驅(qū)動(dòng)，不能像過去那樣，以傳統(tǒng)的拆建、銷售模式去推動(dòng)，而是以運(yùn)營(yíng)思維來推動(dòng)遺留項(xiàng)目的最終解決。

西安市也在今年3月18日下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)2024年為民辦實(shí)事實(shí)施方案的通知》中表示，將加大對(duì)停工樓盤的整治、復(fù)工力度。在列舉的2024年十個(gè)方面30項(xiàng)為民實(shí)事實(shí)施方案中，就包括推進(jìn)“保交樓”、推進(jìn)回遷安置項(xiàng)目建設(shè)等。

“由市防范化解商品房延期交房工作專班持續(xù)加強(qiáng)‘保交樓’項(xiàng)目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)監(jiān)督，不斷健全完善市級(jí)部門橫向聯(lián)動(dòng)、市區(qū)兩級(jí)專班縱向協(xié)同的工作機(jī)制，合力推進(jìn)任務(wù)清零?！蔽靼彩性谏鲜鐾ㄖ蟹Q。

（文中王軍、馮駿為化名）